2023年6月28日-29日，第八屆全球海上風電大會在河北省唐山市舉行。此次大會得到了唐山市人民政府的大力支持，由遠景能源與《風能》雜志共同承辦，中國華能集團、中國大唐集團、國家能源集團、國家電力投資集團、中國廣核集團、中國長江三峽集團、中國節能環保集團、華電新能、華潤電力、廣東省能源集團、申能集團戰略合作；金風科技、明陽智能、電氣風電、東方風電、中國海裝、大金重工、陽光電源協辦。1200位來自國內外政府部門、電網公司、海上風電產業鏈企業、金融保險服務商以及研究咨詢機構的高層領導和資深專家參加了此次會議。

海域海島環境科技研究院董事長徐偉在題為“中國海域開發的特點、風電用海政策及其沿革”的主題演講中，深入分析了中國海域開發利用的特點，以及風電用海政策的演變，并針對風電用海提出了六點建議：走向更遠更深，實現融合發展，做到集中布局、集約利用，重視環境評估及跟蹤監測，做好納規前選址專題研究，及時開展風電用海補充論證。

海域海島環境科技研究院董事長 徐偉

以下為徐偉演講的主要內容：

我的演講分為三個部分：第一部分是介紹我國海洋空間資源及開發特點，這是相關政策制定的大背景。第二部分是闡述我國風電用海政策及其沿革，主要講我國風電用海政策發生過哪些變化。第三部分是關于風電用海的主要建議。

一、我國海洋空間資源及開發特點

我國毗鄰的自然海域包括渤海、黃海、東海、南海和臺灣以東海域，根據聯合國海洋法公約，我國主張管轄海域面積約300萬平方公里，內水和領海面積約38萬平方公里。風電向專屬經濟區延伸，海洋空間資源將成倍增加。未來，一旦在專屬經濟區進行開發，海上風電將大有可為。

我國海洋灘涂面積約為2.16萬平方公里。其中，海岸帶灘涂為2.00萬平方公里，海島灘涂為0.164萬平方公里。

普查結果顯示，我國共有海島11000多個，海島總面積約占我國陸地總面積的0.8%，無居民海島約占全部海島數量的96%，浙江、福建、廣東的海島數量位居前三位，呈現南方多、北方少，近岸多、遠岸少的特點。

我們開發海上風電時會遇到很多困難，尤其在北方做海上風電規劃時，選址難度很大。我國有約400萬公頃海域被確權使用，近岸海域幾乎被密密麻麻占用了。我國是世界上海洋開發強度最高的國家，用海擁擠，全國10%以上的海域已被確權。而且海洋開發空間分布不平衡，近岸海域大部分區域被占用，北方使用的比南方多。

我國海上港口在世界上占非常重要的地位。在全球港口前二十強中，中國占據15個。天津、唐山、黃驊都是全球排名前二十的港口，運輸非常繁忙。運輸離不開航道、錨地等，對海上風電開發產生很大影響。

此外，還有捕撈和養殖，我國養殖占全球的56.7%，捕撈占全球的約15%。從這些數據可以看出，我國海洋開發程度很高，海上風電新增項目很難選址。

二、我國風電用海政策及其沿革

我國是海洋開發強度特別大的國家，尤其近海，在此背景下了產生控制開發和嚴格管理的政策。我國有不少與風電用海相關的政策，主要是《海域使用管理法》《海洋環境保護法》《港口法》等。國家能源局、自然資源部等也出臺過一些專門的風電用海政策，從2010年的《海上風電開發建設管理暫行辦法》，到《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》《自然資源部辦公廳關于進一步規范項目用海監管工作的函》，對海上風電開發進行了嚴格的管理，并且鼓勵深遠海開發。此外，還有相關的技術標準，需要在風電開發過程中予以執行。

目前，我國風電用海申請主要涉及三項許可：海域使用申請、海洋環境影響評價核準、電纜管道許可（路由勘察許可、路由鋪設施工許可）。在海域使用申請方面，對于不改變海域自然屬性700公頃以上的項目用海，需要報國務院審批。700公頃以下的項目用海，不需要報國務院審批，但它的海底管道需要由自然資源部各海區局審批。如果管道長度超過2公里，就需要在相應的海區局申請路由勘察許可等。

關于海域使用論證，2023年7月1日開始實施的《海域使用論證技術導則》國家標準，會對海上風電開發產生很大的影響，其中增加了海洋環境調查的內容。新導則對電磁噪聲的影響提出了新的要求，打算申報的海上風電企業必須關注這個問題。同時新導則對季節性的要求降低了，可以在夏季進行調查，只是調查的內容不一樣，這同樣是一個很重要的方面。

海上風電的海底電纜、海上風電機組、海上升壓站、陸上集控中心和陸上地埋電纜，涉及了不同的用海類型及用海方式。根據海上風電項目所在海域的等別、用海方式、用海年限，確定海域使用金的征收數額。我國海域使用金征收標準劃分為6個等級，以縣、區為單元，同一等級下結合各類用海方式征收不同的海域使用金。比如，三等海域的透水構筑物為3.23萬元/公頃·年，各個等級海域的海底電纜管道的用海價格均為7000元/公頃·年。

前面提到過海上風電用海的審批權限，用海面積700公頃以下的項目用海由省及以下地方政府部門進行審批，超過700公頃的項目用海報國務院審批，國管海域由國務院審批，海底電纜管道鋪設路由調查勘測、鋪設施工由自然資源部及海區局審批。最近，為了簡化審批流程，自然資源部印發了《關于進一步做好用地用海要素保障的通知》，提出優化海底電纜管道路由調查勘測、鋪設施工和項目用海審查程序。報國務院審批的海底電纜管道項目，海底電纜管道鋪設施工申請可與項目用海申請一并提交審查；路由調查勘測報告與海域使用論證報告可合并編制，路由調查勘測申請審批程序仍按原規定執行。國際通信海纜項目取得路由調查勘測批復文件，即視同取得用海預審意見。

從2010年到2020年，隨著海上風電的發展，相關的管理政策發生過很多變化。從最初通過國家海洋局、國家能源局的文件規范海上風電開發，提出“雙十”原則，到2016年提出在線環境監測、后評估等，對海上風電項目的開發規范逐漸嚴格。隨著后來海上風電項目建設越來越多，出現的問題隨之增多，包括與軍事、養殖、通航、海事、探礦權、采礦權的矛盾。相應地，從國家到地方專門針對這些問題出臺過很多政策，里面有幾點需要大家關注：

一是海上風電監管。其中的重要一點是海上風電項目海域使用后評估，這是風電企業按照海上風電管理政策必須要做的工作，江蘇有海上風電項目海域使用后評估報告編制參考大綱，這是自然資源部要求的一項重要任務，但很多企業并沒有開展過。同時，2022年4月自然資源部辦公廳印發《關于進一步規范項目用海監管工作的函》，要求風電場用海的生態環境監測數據，在海域使用論證信用平臺上提交。很多企業沒有做這項工作，希望各家企業能夠認識到文件的重要性，按照要求在網站上提交生態環境監測資料。此外，《國家能源局關于進一步加強海上風電項目安全風險防控相關工作的通知》《自然資源部辦公廳關于做好海上風電用海有關問題處置工作的通知》，都值得我們關注。

二是深遠海風電開發。近幾年，從國家到地方出臺過一系列政策，對深遠海風電開發持鼓勵態度。深遠海風電項目的開發規避了近海風電項目開發遇到的矛盾，對環境影響較小，應該獲得大力支持。

三是立體確權。2017年，中辦、國辦聯合印發《關于海域、無居民海島有償使用的意見》，提出研究建立海域使用權分割轉讓制度，明確分割條件，規范分割流程。《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（中辦發〔2019〕25號）、《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》（國辦發〔2021〕51號）提出“探索海域使用權立體分層設權”。自然資源部《關于推進海域立體設權工作的通知（征求意見稿）》提出，堅持分類管理、適度兼容。分類實施海域立體設權，優先保障海域基本功能，合理確定兼容用海類型，確保各類用海活動影響和風險可控，著力提升海域資源精細化管理水平。同時，各省也陸續出臺了關于立體確權的政策，主要是針對光伏用海，但風電用海也適用。此外，《自然資源部關于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發〔2022〕129號）、《自然資源部關于進一步做好用地用海要素保障的通知》（自然資發〔2023〕89號），提出進一步簡化落地項目海域使用論證要求，優化海底電纜管道路由調查勘測、鋪設施工和項目用海審查程序等，對保障風電用海將起到非常積極的作用。

三、風電用海的主要建議

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風電用海有其自身特征，包括：（1）用海立體化和網絡化。（2）占海面積大，確權面積小。按照管理要求，10萬千瓦占用16平方公里的控制指標計算，一般一座30萬千瓦的風電場要占用面積50平方公里，確權面積只有3到5平方公里。在這種情況下，很多資源管理部門或海洋管理人員會認為它是一種資源浪費，因此，要推動海域的立體開發。（3）具有明顯排他性。為了防止船只碰撞風電機組或影響海底電纜，風電場內的大多數海域將無法繼續開展捕撈、航運、軍事訓練等其他活動，具有明顯的排他性。海上風電項目的排他程度與其管理方式直接相關。

在這里，針對風電用海提幾個建議：

第一，走向更遠更深。未來新建海上風電項目鼓勵在深遠海海域選址，大型央企有必要在深遠海風電開發上下功夫。專屬經濟區具有巨大的開發潛力，專屬經濟區的審批一旦放開，空間資源將急劇擴大。

我們看到，各省都在努力推動深遠海風電開發。比如，《廣東省2023年海上風電項目競爭配置工作方案》明確國管海域預選項目15個，裝機容量為1600萬千瓦，再從中遴選出800萬千瓦作為開展前期工作的示范項目。

第二，實現融合發展。很多人認為，海上風電項目用海存在資源浪費的問題。在這種情況下，應當鼓勵實施新能源項目與其他開發利用活動分層立體開發，最大限度發揮海域資源效益。未來，可以探索在防波堤上，利用已經確權、已建設的海域，開發一些風電項目。此外，風電還可以與光伏、海洋牧場、休閑漁業、海洋觀光、海上城市等進行融合開發，發展“海洋風電+海洋牧場”“海洋風電+油氣開發”“海洋風電+制氫”等。

第三，做到集中布局、集約利用。鼓勵建設海洋能源大基地、海上能源島，將輸電電纜通道與登陸點進行統一規劃，使用單機容量更大的風電機組減少風電場占海面積，以此來減少開發的成本。

第四，重視環境評估及跟蹤監測，這個非常重要。應當開展海上風電項目后評估；量化海上風電場的環境影響，用數據打消公眾對于新能源項目環境影響的疑慮；促進利益相關方、管理部門支持海洋新能源后期的建設。在中國海域使用論證網上，需要風電企業、化工企業、石油開采企業等填報生態環境監測數據，希望相關企業重視起來。

第五，做好納規前選址專題研究。在選擇開發風電場之前，應該綜合考慮資源開發利用現狀、環境本底狀況和海洋、環保、海事、交通、漁業等管理要求，預判行業監管對選址的意見，做好通航安全影響評價專題、用海選址專題報告、鳥類生態環境影響專題等，避免后期產生很多問題和矛盾，導致項目難以推進。

第六，及時開展風電用海補充論證。在海上風電項目建設中，批建不一致的問題普遍存在。涉及項目用海位置、范圍發生變化的，必須辦理項目用海變更手續。對于這方面，風電企業應當重視，不少企業因此受到過處罰。2016年，原國家海洋局印發的《關于進一步規范海上風電用海管理的意見》（國海規范〔2016〕6號），針對海上風電項目批建不一致的實際問題，明確要求沿海地方研究制定簡化項目用海變更手續的程序和要求。